Десет година од доношења Уредбе бр. 765/2008

Јединствено европско тржиште роба и услуга које се састоји од 500 милиона потрошача и 21 милиона малих и средњих предузећа представља једно од достигнућа данашњег времена. Овај економски простор, у оквиру кога се робе, услуге, капитал и радна снага крећу слободно, без ограничења, чини основ за просперитет у ЕУ, као и за земље које приступају Европској унији.

Са друге стране, пласирање безбедног производа на тржиште Европске уније, као и креирање зоне слободне трговине, а потом и Царинске уније и унутрашњег тржишта ЕУ, подразумевало је успостављање и развој инфраструктуре квалитета (ИК) на тлу ЕУ. Систем ИК на нивоу ЕУ превасходно је био планиран како би се олакшала трговина међу земљама чланицама. Нажалост, процес развоја европског система ИК био је дуг, подељен у више фаза и често зависан од различитих потреба различитих земаља чланица ЕУ. Брзо је постало очигледно да Европи треба специфичан „алат“ како би помирила различите националне интересе земаља чланица. Тако се родила идеја о „механизму за прилагођавање различитих потреба и интереса“ кроз хармонизацију закона.

Од Старог приступа до ревизије Новог приступа - хармонизована област

Од самог почетка, у моменту формирања Европских заједница 1958. године, основни циљ који се желео постићи јесте креирање заједничког тржишта и уклањање свих баријера у трговини. Било је планирано да се овај циљ постигне у року од 12 година.

Међутим, чак и у време потписивања Уговора о оснивању Европских заједница, сам уговор је садржао члан 94. којим се прописивало да је директива основни инструмент хармонизације правних аката земаља чланица у циљу креирања јединствене легислативе на нивоу Европске уније. Истим чланом било је утврђено да Савет, на предлог Европске Комисије, одлучује о усвајању директива консензусом, што је најчешће био бескрајан и веома исцрпљујући процес. То је, заправо, значило да је идеја о хармонизацији различитих закона земаља чланица постојала већ у моменту формирања Европских заједница, али је техника усвајања директива од стране Савета чинила сам процес усвајања веома спорим и неизвесним.

Наиме, земља чланица, која је имала различите предлоге, идеје и правила у погледу директиве у питању, могла је да користи право вета; тако се дошло до закључка да је потребан ефикаснији механизам како би се избегла блокада процеса усвајања директиве; ово нарочито, имајући у виду да је у то време пракса Европског суда правде била основни покретач интеграције, посебно када се радило о законима који су регулисали непрехрамбене производе (пример: Случај Dassonville).

Када су, 1986. године, државе чланице усвојиле Јединствени европски акт, то је била и прилика за измену појединих чланова Уговора о оснивању Европских заједница. Тако је члан 94. поменутог Уговора допуњен чланом 95, што је имало за последицу увођење нових инструмената за хармонизацију закона као што су „друге мере правне хармонизације“, али и увођење квалификоване већине као начина одлучивања. Тако је хармонизација права најзад олакшана, али је још увек изградња европског система ИК у области индустријских производа, укључујући и техничко законодавство, морала да прође неколико фаза.

Стари приступ

До 1985. године, техничко законодавство земаља чланица се усклађивало преузимањем тзв. директива „Старог приступа“ које превасходно регулишу/ прописују техничке захтеве за производе као што су лекови, козметички производи, хемикалије, дрво, текстил итд. Данас, постоји укупно око седам стотина директива овог типа. Међутим, метод хармонизације, тј. правног усклађивања кад је у питању „Стари приступ“, показао се као веома комплексан из више разлога:

• директиве „Старог приступа“ садрже најситније техничке детаље тако да су преобимне, због чега је договор о њиховој садржини међу земљама чланицама био отежан;

• техничке спецификације су такође сувише детаљне;

• процес усвајања техничког законодавства у форми директива Старог приступа подразумевао је постојање једногласности у поступку одлучивања и гласања у Европском савету, шта је сам процес чинило изузетно дугим;

• директиве „Старог приступа“ често су имале форму једног правног текста али су истовремено чиниле мешавину различитих националних правних текстова, што је додатно отежавало и чинило процес усвајања комплекснијим;

• техничко законодавство „Старог приступа“ може да се позива на стандарде који постоје у тексту анекса директива, те тако стандарди, на известан начин, постају обавезни;

• директиве Старог приступа не препознају СЕ знак.

Јасно је да je у једном моменту „Стари приступ“ постао превише комплексан, те се јавила потреба за новом правном техником. Ипак „Стари приступ“ има одређене предности, и то је управо разлог зашто Стари приступ и данас постоји у неким областима (на првом месту, лекови, хемијски производи, дрво, текстил, моторна возила) упоредо са „Новим приступом“. Заправо, „Стари приступ“ данас постоји у најосетљивијим областима, где су државе чланице, због потенцијалне опасности коју могу представљати ови производи, имале интерес да задрже надлежност у оцењивању усаглашености и контроли ових производа.

Нови и Глобални приступ

У циљу елиминисања тешкоћа у заокруживању унутрашњег тржишта до 1992. године, што је био основни циљ Јединственог европског акта, Савет је, 1985. године, усвојио нову Резолуцију о „Новом приступу“ (тзв. Резолуција Савета о „Новом приступу“ из 1985. године). Овом резолуцијом је уведена нова регулаторна техника када су у питању сектори као: електронски/електрични производи, опрема под притиском, лифтови, машине, играчке, грађевински производи, лична заштитна опрема, медицинска опрема, итд. На овај начин је у великој мери олакшано усклађивање техничког законодавства, и одређене новине уведене су у европски систем ИК:

• У процесу усвајања техничког законодавства, Савет је напустио принцип једногласности и увео принцип квалификоване већине у одлучивању и гласању.

• Директиве „Новог приступа“ регулишу само битне захтеве за производе, уместо свих техничких детаља који су до тада били обавезни за све земље чланице.

• Додатно, уведен је Европски хармонизовани стандард, који CEN/CENELEC припремају на захтев Европске Комисије, с циљем да се испуне битни захтеви директива „Новог приступа“.

Претпоставка о усаглашености као новина Новог приступа значи да се претпоставља да производи који испуњавају захтеве хармонизованих Европских стандарда аутоматски испуњавају захтеве европске директиве.

Нове процедуре оцењивања усаглашености уведене су као кључни сегмент тзв. Глобалног приступа. Оцењивање усаглашености је дефинисано као: „свака активност која се односи на директно или индиректно утврђивање да ли су битни захтеви испуњени“. Процедуре за оцењивање усаглашености представљају механизам који има за циљ да осигура да производи, услуге или системи имају прописане карактеристике, као и да су те карактеристике конзистентне од производа до производа, од услуге до услуге, од система до система; процедуре оцењивања усаглашености обухватају фазу пројектовања, фазу израде или обе фазе; поменуте процедуре подељене су у неколико модула или представљају комбинацију модула; циљ процедура је безбедан производ и СЕ знак у складу са директивама Новог приступа.

Процедуре се одређују на основу: а) типа производа, б) природе ризика које производ садржи, в) економске структуре конкретног сектора, г) типа и значаја производње; д) принципа пропорционалности (све ово обухваћено је конкретном директивом).

Процедуре за оцењивање усаглашености постоје као 1) оцењивање усаглашености без учешћа треће стране или као 2) оцењивање усаглашености уз учешће треће стране у зависности од документа који прати производ односно оцењивање усаглашености врши или сам произвођач и тада производ прати декларација о усаглашености (оцењивање усаглашености без учешћа треће стране) или оцењивање усаглашености врши тело независно од произвођача или корисника те у овом случају производ прати сертификат који је издало нотификовано тело (оцењивање усаглашености уз учешће треће стране).

Нотификовано тело је независно тело (нпр. сертификационо или контролно тело),  које је именовано од стране земље чланице, у складу са посебним националним прописима, у циљу независног оцењивања усаглашености производа, односно производног процеса, како то тражи директива, а све у циљу добијања СЕ знака. Дакле, процедуре се разликују у зависности од тога која је директива у питању, тако да учешће треће стране није обавезно за све производе.

Нотификовано тело представља новину по Новом приступу; свака земља чланица пријављује (нотификује) Европској комисији тело које је задужено за:

а) прикупљање релевантних информација за институцију која га је именовала, органе тржишног надзора, и друга нотификована тела;

б) обављање своје дужности на компетентан, недискриминаторан, транспарентан, неутралан, независан и непристрасан начин;

в) запошљавање потребног особља које има довољно неопходног знања и искуства да изврши оцењивање усаглашености у складу са директивом у питању.

Захтеви за СЕ обележавање, такође, представљају новину коју Нови приступ уводи у систем ИК; стављање СЕ знака подразумева да је производ усаглашен са свим захтевима из директива које се на њега примењују; другим речима, стављени СЕ знак је потврда: а) да је производ усаглашен са свим прописима Заједнице који се морају применити у конкретном случају; б) да су обављене све неопходне процедуре усаглашености. Важно је знати да СЕ означавање није неопходно за све производе; наиме, за неке производе не тражи се стављање СЕ знака; СЕ знак ставља произвођач, или његов овлашћени заступник који је регистрован на територији Заједнице; СЕ знак ставља се на производ, а може и на документ са другим информацијама о производу тако да буде видљив, јасан и неизбрисив; међутим, када није могуће или се не препоручује због природе производа, СЕ знак се ставља на паковање производа.

Подељене одговорности између произвођача и надлежне институције у земљи чланици је још једна новина Новог приступа; произвођач је одговоран за оцењивање усаглашености производа пре његовог стављања на тржиште (производи морају испуњавати битне захтеве директиве да би били означени СЕ знаком); надлежна институција у земљи чланици је одговорна за оцењивање усаглашености након стављања производа на тржиште што заправо значи да ће усаглашеност производа на тржишту, са битним захтевима директиве, бити контролисана од стране органа тржишног надзора.

Све ове новине, које се Новим приступом уводе у систем ИК, дефинитивно имају позитиван утицај на:

- већи степен заштите унутрашњег тржишта,

- иста правила за европску и увежену робу,

- унапређену безбедност производа,

- смањено оптерећење за предузећа, што све заједно, у великој мери, доприноси слободном протоку роба.

Ревизија Новог приступа

Нови приступ је био и остаће регулаторни инструмент за извршење обавеза потписника Уговора о оснивању Европске заједнице. Ипак, поједини циљеви, као и одредбе директива Новог приступа су, до извесне мере, различито тумачени у пракси, тако да је постало неопходно да се ревидирају неки аспекти Новог приступа како би се постигло:

• унапређење размене информација и искустава између нотификованих тела,

• усклађивање захтева за нотификована тела, као и за процедуре пријављивања (нотификације),

• унапређење административне сарадње када је у питању надзор над тржиштем,

• брже реаговање када је у питању процедура за примену заштитне клаузуле,

• јачање кредибилитета СЕ знака (било је потребно препознати да СЕ знак није више само инструмент за произвођаче и тржишну инспекцију; било је, наиме, потребно препознати да је СЕ знак веома битан и за потрошаче, као и да његово значење треба приближити потрошачима).

Разлози и потребе ревизије Новог приступа имали су за последицу доношење „Новог пакета мера за унапређење трговине производима“. Пакет „укључује“:

- Одлуку број 768/2008/ЕЗ Европског парламента и Савета од 9. јула 2008. године о заједничком оквиру за трговање производима и укидању одлуке 93/465/EEЗ,
Уредбу (ЕЗ) број 765/2008 Европског парламента и Савета од 9. јула 2008. године којом се прописују захтеви за акредитацију и тржишни надзор у вези са трговањем производима и којом се укида Уредба (ЕЕЗ) бр. 339/93, и
- Уредбу (ЕЗ) број 764/2008/ЕЗ Европског парламента и Савета од 9. јула 2008. године којом се прописују поступци у вези са применом одређених националних техничких правила на производе којима се законито тргује на тржишту друге државе чланице и којом се укида Одлука бр. 3052/95/ЕЗ.

Правни акти овог пакета углавном су концентрисани на следеће аспекте:

  • Одговорности и обавезе произвођача, овлашћених представника, увозника и дистрибутера дефинисане су на начин да се омогући праћење производа кроз цео ланац, од производње до потрошње; све ово треба да буде подупрто ефикасним надзором тржишта;
  • Унапређење улоге модула у вези са процедурама за оцењивање усаглашености са циљем постизања оптималног нивоа безбедности и квалитета производа кроз све фазе производње;
  • Тела за оцењивање усаглашености треба да буду нотификована према правилима процедуре која се заснива на формалној акредитацији; једино у добро образложеним, изузетним случајевима, може се одступити од правила процедуре;
  • Интензивирање размене информација и искустава између Европске Комисије, нотификованих тела, надлежних органа, и акредитационих тела.

Одлуком бр. 768/2008 обезбеђен је правни оквир и испоштовани су принципи будућег усаглашавања секторског законодавства и техничких захтева за одређене производе, обавезе произвођача, овлашћених представника, увозника или дистрибутера, као и процедуре и модули оцењивања усаглашености, правила и услови за употребу CE ознаке, захтеви за овлашћивање (именовање/нотификацију) тела да оцењују усаглашеност производа са свим захтевима из одређених директива ЕУ, критеријуми које треба да испуне национална тела за овлашћивање (нотификацију), као и правила поступка нотификације Европској Комисији.

Уредбом бр. 765/2008 се, по први пут, дефинише правни оквир за пружање услуга акредитације у целој Европи. Овом уредбом се дефинише начин рада како у области добровољне акредитације тако и у области обавезне акредитације. У складу са одредбама ове уредбе државе Европске уније дужне су да оснују само једно акредитационо тело које би обављало ове послове. Да би се постигао већи степен доследности код вршења услуга акредитације у Европи, Уредбом се дефинишу општи захтеви за национална акредитациона тела чије спровођење надгледају надлежни органи држава чланица ЕУ. Тако је Уредбом прописано да су национална акредитациона тела у обавези да:

  • буду независна у односу на тела за оцењивање усаглашености којима додељују акредитацију,
  • буду именована од стране држава чланица да спроводе активности у јавном интересу,
  • буду објективна и непристрасна,
  • запошљавају стручно особље,
  • буду непрофитне организације,
  • не пружају услуге које пружају тела за оцењивање усаглашености,
  • не буду конкурентна другим националним акредитационим телима.

Овом уредбом се такође прописује да ће се Европска организација за акредитацију (ЕА) званично бавити питањима акредитације у Европи, а да надлежни органи земаља чланица признају сертификате и извештаје које су издала акредитована тела за оцењивање усаглашености. Од националних акредитационих тела се захтева да буду чланови ЕА и да учествују у програму колегијалног оцењивања, који спроводи ЕА, чиме се доказује усаглашеност са законским захтевима.

Након усвајања Уредбе (ЕЗ) бр. 765/2008 Европска Комисија, EFTA, чланице ЕУ и ЕА су 2009. године потписале документ General Cooperation Guidelines (Опште смернице за сарадњу), са циљем да се дефинише политика која би обавезала поменуте потписнике да прошире и унапреде своју сарадњу, како би успешно пратили развоје и промене политика и легислативе, и како би се позиција акредитације и националних акредитационих тела учврстила, а све у циљу успешне примене Уредбе (ЕЗ) бр. 765/2008. Како би се испунили циљеви зацртани у поменутом упутству Европска Комисија и ЕА су до сада, већ 3 пута потписивале Уговоре о финансијској подршци ЕА (Framework Partnership Agreement).

ЕА, Европска Комисија, ЕФТА и надлежни национални органи имају заједничко мишљење да акредитација игра важну улогу за унутрашње тржиште и квалитет живота европских грађана и да представља важан инструмент за подршку европској политици и законодавству посебно у домену јавног интереса у спровођењу законодавства Заједнице о хармонизацији (Опште смернице за сарадњу).

Током последњих 10 година све је већи број директива и уредби, које користе акредитацију за подршку јавним политикама у све већем броју сектора:

• Директиве новог приступа,

• Службене контроле закона о храни и храни за животиње, здравља и добробити животиња, здравља биља и средстава за заштиту биља,

• EU-ETS прописи,

• Регулатива eIDAS,

• GDPR,

• Уредба о железници,

• Одобрење, надзор над тржиштем и периодична инспекција моторних возила,

• Директиве о јавним набавкама (нпр. Directive 2014/24).

Занимљиво је погледати извод из чл. 44 Директиве о јавним набавкама 2014/24 који каже да “уговорни органи могу захтевати од економских оператера да доставе извештај о испитивању или сертификат издат од тела за оцењивање усаглашености као доказ о усаглашености са захтевима или критеријима наведеним у техничким спецификацијама, критеријима за доделу или условима извршења уговора. […]

За потребе овог става, тело за оцењивање усаглашености је тело које врши активности оцењивања усаглашености, укључујући еталонирање, испитивање, сертификацију и контролисање акредитоване у складу са Уредбом (ЕЗ) бр. 765/2008 Европског парламента и Савета.“, где се дефиниција тела за оцењивање усаглашености заснива на акредитованом телу у складу са захтевима Уредбом (ЕЗ) бр. 765/2008.

Током 10 године примене Уредбе бр. 765/2008 ЕА је достигла:

- 36 пуноправних чланова (национална акредитациона тела из земаља ЕУ и ЕФТА или земаља које су формално идентификоване од стране ЕУ или ЕФТА као кандидати за чланство у ЕУ или ЕФТА).

- 14 придружених чланова (национална акредитациона тела које су легално именовали ЕУ или ЕФТА као потенцијални кандидати или које је ЕУ идентификовала у Европској суседској политици (European Neighbourhood Policy ENP).

- 42 чланова потписника ЕА МLА споразума, укључујући 8 потписника билатералних споразума (BLА), издали су 35.156 акредитација.

Према речима Игнасиа Пине, преседавајућег ЕА, пред ЕА у наредном периоду су нови изазови који треба доведу то тога да:

  • да акредитација има улогу да подупире трговинске споразуме ЕУ-а и који нпр. прате пут утврђен у трговиским споразумима ЕУ са Канадом и Јапаном;
  • се прошири улога акредитације на нове области: ИТ сектор и информатичка сигурност као на нпр. Cybersecurity Act) и здравство (јер акредитација медицинских испитивања стално расте у већини земаља чланова ЕА);
  • ЕА постане кључни играч и подршка ЕК у успостављању и развоју политика оцењивања усаглашености;
  • се акредитовано оцењивање усаглашености сматра “природним” начином обављања активности оцењивања усаглашености;
  • се европски модел система акредитације усвоји широм света.

У Извештају Европске Комисије Европском парламенту, Савету и Европском економском и социјалном одбору, децембар 2017. године стоји да је „Европска акредитациона инфраструктура створена Уредбом осигурала додатну вредност, не само за јединствено тржиште ЕУ, већ и за међународну трговину. Акредитација има широку подршку европске индустрије и заједнице за оцењивање усаглашености, како би се осигурало да производи задовољавају примењиве захтеве, уклањајући тиме баријере за тела за оцењивање усаглашености и помажући предузетничке активности да напредују у Европи.“

Тренутно важећи Закон о акредитацији је усвојен у октобру 2010. године („Службени гласник РС” бр. 73/10), а ступио је на снагу осмог дана од дана обајвљивања у „Службеном гласнику РС“ и њему су имплементирани захтеви Уредбе бр. 765/2008, што су и тимови колегијалних оцењивача ЕА више пута потврдили током оцењивања АТС-а.